何健平 杨宏铁

当前，我国国防和军队深化改革已经全面展开，国防后备力量作为现代军事力量体系重要组成部分，如何紧紧围绕国防和军队改革主轴实施改革转型，是迫切需要研究解决的问题。要从世界军事变改趋势、战争形态演变、我军使命任务拓展、平时应急战时应战要求的改变等多方位、多角度、多层次来理解后备力量建设改革转型的必然性和重要性，着力从转变思想观念、体制机制、组织体系、编组模式、保障方式入手，大力推进国防后备力量建设转型发展。

一、着眼军事战略全局，树立正确的国防后备力量建设转型发展理念

纵观世界大国兴衰与军事变革，大国的崛起必然伴随军事改革，而军事改革源于思想理念的转变。英国紧紧抓住世界地理大发现的机会，确立了海洋立国的发展战略，并着力打造与其战略思想相适应的强大军队，造就了“日不落帝国”;“让驴子和学者走在队伍中间”造就了常打胜仗的拿破仑军队;“奥加尔科夫革命”思想没有在苏联开花结果，却在美国生根，美国按照这个思想大力推进以信息技术为核心的新军事革命，并将本来实力相当的苏军远远地甩在后面。反观我国历史，由于思想未能及时跟上时代发展的步伐，以致元帝国错过了火药革命，清帝国错过了工业革命，最后落后挨打。后备力量建设要实现转型发展，同样首先得转变观念，树立正确的思想理念。

一要确立“后备不后”理念。推进后备力量建设转型发展，既是深化国防和军队改革的客观要求，也是深化国防和军队改革的重要内容。军事变革在时机上没有正规军与后备军之别，在思想理念上更没有前后之分。因此，必须克服在军事变革中的从属、后改、等待观望等模糊认识，紧跟军队改革步伐，主动思考怎样与军队同步改、配套改、融合改等问题，确保用正确的理念引领国防后备力量建设转型发展。

二要确立“后备必用”理念。国内几十年的和平环境，导致部分以民兵预备役为主体的国防后备力量官兵产生战争离我们越来越远的麻痹思想;有的甚至认为就是战争爆发了，有强大的野战军在，根本用不上民兵预备役部队。随着高新武器装备不断涌现和战争形态向信息化转变，战场前后方界线越来越模糊，战场上没有现役与民兵预备役之分，也没有野战军与后备军之分，民兵预备役在未来作战中支援保障和后方防卫任务更加繁重，特殊地位作用更加明显。各级必须从思想上认清自身肩负的重大责任，切实纠正“后备后用、后备无用”观念，正确树立“后备必用”理念，以强烈的使命意识抓好转型发展，随时准备遂行平时应急、战时应战任务。

三要确立“后备常用”理念。以民兵预备役部队为主的国防后备力量，其军事任务不仅包括战时的参战支前，而且也包括平时的反恐维稳、抢险救灾、医疗救护、核生化救援、应对公共突发事件等任务。由此可见，遂行多样化军事任务，参与应对非战争安全威胁是民兵预备役部队的重要职能任务。随着国际恐怖势力的不断扩张，国内改革开放进入深水区后深层次矛盾的不断激化，气候环境的异常变化，发生非战争安全威胁事件频率将会明显增高，这就意味着民兵预备役部队遂行多样化军事任务将趋于常态化。一般非战争安全威胁突发事件，通常就地就近动用民兵预备役部队参与应对。因此，要牢固确立“后备常用”的理念，从随时遂行反恐维稳、抢险救灾、应对公共突发事件等任务的实际出发，科学谋划转型发展。

二、着眼整体转型发展要求，改革国防后备力量建设的体制机制

国防后备力量建设要实现转型发展，体制机制改革是关键。当前，按照形成军委管总、战区主战、军种主建的格局要求，全面展开军委总部体制调整，尤其是军委国防动员部的成立，从战略层面加强了对国防动员和后备力量建设的组织领导，并为改革原有国防后备力量建设的体制机制指明了方向。

一要构建集中统管的体制机制。这次改革，把原来分散在各总部、军区的国防动员、后备力量建设职能和省军区领导管理关系，统一归并到军委国防动员部，是新形势下发挥党管武装的政治优势、赓续人民武装的基因血脉、强化省军区和民兵预备役部队集中统一管理、确保人民武装力量始终置于党的绝对领导之下的重大举措。组建军委国防动员部，既完成了国防后备力量集中统管体制机制的顶层设计，也为省县乡三级组建相应领导机构指明了方向。省级要按照“把省军区建设成为应急应战的指挥部、地方党委的军事部、后备力量的建设部、同级政府的兵役部、军民融合的协调部”的指示精神，着眼集中统管要求，构建上下贯通、左右衔接、军民融合、职能清晰、权责分明的体制机制。上面万条线，下面一根针，县级以下基层单位应整合国防动员与应急指挥机构资源，依托各级人民武装部，构建高度集中统一的国防后备力量建设领导机构，确保党管武装在末端落实。

二要构建灵敏高效的对接协调机制。中央军委机关机构设置调整改革后，民兵预备役部队的战时支援保障、平时训练和管理使用，怎样与训练管理部、各军种、战区有机对接，是以民兵预备役部队为主体的国防后备力量建设转型发展必须思考的问题。要解决这一问题，必须遵循军委管总、战区主战、军种主建原则，结合民兵预备役部队军地双向、军民兼融、遂行任务多样等特点，构建军民结合、平战结合和建、训、管、用、保五位汇聚一体的对接协调机制，确保平时服务、急时应急、战时应战功能的有效发挥。要在军委国防动员部的总牵头总协调下，分别构建由各军种、各省级政府和省军区参与的“建编”对接协调机制，全面负责协调和掌控民兵预备役队伍建设类型、规模等;构建由军委训练管理部、各军种、省级政府和省军区参与的“训管”对接协调机制，负责民兵预备役部队的对口训练组织实施及管理;构建由战区、军种、各省军区和地方政府参与的“使用”对接协调机制，负责组织指挥民兵预备役部队参战、应急行动等;构建由军种、省级地方政府和省军区参与的“保障”对接协调机制，负责民兵预备役部队的经费和装备保障。

三要构建军地联建联用机制。虽然以民兵预备役部队为主体的国防后备力量建设，其人力、财力、物力资源在地方，但无论是参战支前，还是执行反恐维稳、抢险救灾等任务，指挥动用权均在军事机关。这种建用分离体制既严重挫伤了地方的积极性，也不符合“双应”一体要求。因此，要紧紧抓住国防和军队改革这一契机，贯彻军民融合深度发展战略，理清军地建用关系，走开统筹规划、协调发展、同步建设之路。在建什么、建多少的问题上要根据应战应急需要，分别由军种和地方政府提出申请，由军委国防动员部按“双应”一体原则审核确定，以地方政府为主，军种协助筹建国防后备力量队伍。平时的管理教育，由当地的应急动员与应急指挥机构联合实施。训练的组织实施，应遵循谁主建谁负主责原则。参战支前的动用权和指挥权归属军委国防动员部和各级应急动员委员会，参与反恐维稳、抢险救灾、应对公共突发事件等动用权和指挥权，归为地方应急指挥部，真正实现联建联用。

三、着眼提高新形势下“双应”能力，创新国防后备力量建设模式

随着世界新一轮军事革命的潮起潮涌，战争形态的日新月异，非战争安全威胁因素的不断增加，国防后备力量的“双应”能力面临严峻挑战，迫切需要创新国防后备力量建设模式来应对。

一要创新编组模式。首先，要瞄准应战需要编。诸军兵种联合作战是现代战争主要形态，海军、空军、火箭军将在作战中挑大梁，这就要求后备力量编组必须顺应战争形态的改变，由以支援保障陆军为主向以支援多军种为主转变，实行专业对口编;信息化条件下的局部战争，其实质是多军兵种、多种力量单元抽组成模块集团的体系对抗，这就决定了后备力量建设必须改变各自为政的传统理念，注重不同层级、不同专业之间与现役力量的相互融合，实行抽组编和模块编，确保建设质量和效益;信息化战争呈现出精确探测、精确计算、精确指挥、精确打击、精确动员、精确保障的特点，从而要求后备力量建设模式必须由“人力密集型”“粗放型”向“科技型”和“精干型”转变。其次，要着眼军民融合编。由于受世界恐怖活动的日趋频繁、我国改革进入深水区后深层次矛盾的不断涌现、气候环境异常变化等因素的影响，反恐维稳、抢险救灾、应对突发事件等任务将更加繁重，动用民兵预备役部队执行应急任务将成常态化。因此，编组民兵预备役队伍必须遵循经济建设与国防建设兼顾、平战结合、双应并重、军民有机融合的原则，努力形成服务、应急、应战三位一体的国防后备力量体系。

二要创新组训模式。随着战争形态的不断变化，我国军事战略的重大调整，军队和国防改革不断深化，迫切需要创新民兵预备役部队组训模式和训练手段，确保后备力量建设与国防和军队改革相适应。一是军地联合训。信息主导、体系对抗、联合制胜是信息化战争的本质特征。民兵预备役是打赢信息化条件下局部战争的基础力量，在整个系统对抗中发挥着不可替代的作用。要实现整体制胜，必须搞好军地联合训练。尤其是参战支前课目的训练，只有走军地联合训练之路，才能确保训练的高起点高质量。军地双方要深入开展军地联合训练、联合行动的理论研究和实践探索，切实把为什么联、联什么、怎样联等问题搞清楚、弄明白;省军区要充分发挥桥梁和纽带作用，积极协调军地有关部门，研究制定联合训练的职责分工、组织计划、考核评定和训练保障等制度，拟制联合行动方(预)案，建立健全军地联合训练、联合行动的运行机制;搞好联合训练，必须把民兵预备役部队训练纳入全军联合训练体系之中，通盘考虑、统筹规划、统一安排，特别是在组织重大训练演练活动时，要有计划地组织民兵预备役部队参加;各军兵种要把民兵预备役部队训练任务纳入年度军事训练计划之中，明确现役部队帮训、带训和组织民兵预备役部队参加联训联演的任务、标准、职责和要求，统一协调解决经费、装备保障等问题，并搞好督促落实;省军区系统与承训部队要根据上级的部署要求，建立具体的联训联演工作制度，各司其职，各负其责，主动协调，密切配合，共同抓好联合训练任务的落实，保证战时能够按照上级统一要求联合行动，实现联合制胜。二是跨区组合训。当前，民兵预备役部队的专业分队，已经由单一的步兵专业向陆、海、空、火箭部队全面发展，且随着战场信息化程度的不断提高，民兵预备役部队的专业种类将越来越多，这就给这些专业分队的组织训练带来了许多新问题。如师资力量缺乏、场地和相应武器装备难保障、规模小难组织等。要解决这些问题，就要打破县(市、区)行政区域界限，甚至要打破省、直辖市、自治区的界限，实施跨区组合训。跨区组合训要以军兵种为主体，省军区为骨干，整合军地资源和优势，按民兵预备役部队的不同任务、不同专业、不同层次，进行分编合训，确保民兵预备役部队专业分队的训练质量。三是抓住重点训。民兵预备役部队分布散、军事训练规模大、专业多，如果一味平行推进、面面俱到，训练效果和质量势必不会理想，必须抓住重点，以点带面。特别是在训练资源有限的情况下，必须在统筹兼顾的同时，坚持有所为有所不为。就训练人员而言，要以民兵预备役部队连级以上指挥员为重点，突出训练信息化条件下组织指挥的基本内容、程序、方法、手段和要求，以及如何灵活运用各种战略战术、运筹帷幄等，努力提高他们在信息化条件下的组织指挥能力。就训练单位而言，应突出预备役团以上首长机关、主要战略方向的民兵预备役部队、基干民兵营连的训练，努力把他们打造成国防后备的支柱力量。就训练内容而言，首先要把抓好使命课题训练作为整个训练工作的重中之重。特别是主要战略方向的民兵预备役部队，要突出加强海上作战、防空作战、地面防卫作战以及支援保障军兵种部队作战等内容的训练演练，确保按时间节点形成战斗力和保障力。其次要大抓新装备形成战斗力的训练。针对近年来民兵预备役部队陆续配发一些新式武器装备的实际情况，切实抓好新装备操作使用和维护管理、新的指挥控制程序、通信组网、情报侦察、火力控制等重要内容和关键环节的训练，确保作战单元和作战要素的有机融合;要有计划地组织实兵、实装、实弹演练，促进新装备尽快形成战斗力。再次要抓好应对公共突发事件的训练。应对公共突发事件，既事关社会稳定和人民群众生命财产安全，又是民兵预备役部队的主要职能之一。军地有关领导和机关，要大力指导民兵预备役部队制定具有预见性、可行性的突发事件应急预案，并围绕预案组织民兵预备役部队开展针对性训练和必要的演练。要从本地区社情、民情、自然环境等实际出发，充分预测可能发生的突发事件，并根据预测切实抓好民兵预备役部队的动员集结、快速机动、展开行动等内容的训练，不断提高快速反应和遂行多样化任务能力，努力实现召之即来、来之能战、战之能胜。

三要创新保障模式。改革开放以来，随着经济社会快速发展，国家综合实力不断增强，国家对后备力量建设的投入逐年加大，各种保障明显得到改善，但仍然存在着经费保障滞后于经济社会发展、权益保障模式与社会保障不合拍、武器装备老、旧、差、杂等问题。因此，要针对问题和着眼形势任务发展变化，顺应市场经济发展规律，立足自身建设特点，创新后备力量建设保障模式。一是经费保障实行国家统筹。以属地为主筹措保障经费，客观上造成地方财政多编多负担、少编少负担现象，严重挫伤了地方主动作为的积极性，也是产生后备力量建设经费保障落后于社会经济发展的主要原因。因此，要在军委国防动员部的统一领导下，根据国防后备力量建设实际所需，参照各地GDP总量和人均收入统筹，并按专款专用进行调拨，为国防后备力量建设转型发展奠定经济基础。二是武器装备实行对口供应保障。之所以后备力量武器装备长期处于老、旧、差、杂状态，其主因是“打仗轮不上”“后备在后方”“后备后用”和“现役部队淘汰啥后备力量就用啥”的思维定势没有改变。信息化局部战争武器装备先进、火力毁伤强度大，军队作战对装备和后勤保障的依赖性越来越强;海军、空军、火箭军等高技术军种的地位作用日趋突出，民兵预备役部队对口支援保障任务更加艰巨，迫切需要民兵预备役部队武器装备与战场需求相一致、与对口支援保障军种相配套，才能确保后备力量召之即来、来之能战、战之能胜。三是权益保障法制化。民兵预备役人员亦军亦民，仅按民的权益保障显然不适时宜。一方面，要从国家层面制定个人误工补贴标准、所在单位受损补助标准等，确保单位和个人利益不受损，最大限度地激发单位和个人参与国防后备力量建设的积极性。另一方面，要参照《中华人民共和国军人保险法》中的相关条款，制定《应战应急民兵预备役人员保险条例》，切实构建具有时代特色的权益保障模式，为国防后备力量建设转型发展夯实保障基础。